试论城市义务教育设施建设的责任主体

随着工业化、城镇化步伐的加快，农民工大量涌入城市，农民工子弟进城就读，城区教育资源短缺矛盾越来越突出，社会各界对城市义务教育资源短缺问题反映强烈。加之房地产业的迅猛发展，与住宅开发建设相配套的义务教育设施的建设显得越发引人注目，产生了诸多争议，也引发了关于城市义务教育设施建设的责任主体是开发商还是政府的讨论，本文从法律的角度，尝试分析城市义务教育设施建设的责任主体。

一、政府及其有关部门应当是义务教育设施建设的责任主体

九年制义务教育制度是我国的一项教育基本制度，笔者将保障义务教育分为两部分，一是义务教育设施的建设，即硬件保障，包括校舍和配套设施的建设，二是义务教育的举办，即软件保障，包括教学设备和师资力量的组织。可以看出，在软件保障方面，除了民办义务教育，政府及其有关部门理所当然的成为责任主体，在此不会有太多的争议。而在硬件保障方面，国家的规定并不明确，而且国家与地方的规定存在一定的冲突，这正是各方对于义务教育设施建设的责任主体产生争议的原因。笔者倾向于政府及其有关部门应当是义务教育设施建设的责任主体，理由如下：

首先，《中华人民共和国义务教育法》第2条规定：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。公益性事业是指为大众公共利益服务的事业，其重要特征就是不以营利为目的，义务教育的公益性性质也决定了政府的义务性和社会组织、个人的自愿性。因此，对于业务教育设施建设，政府应当是责任主体，社会组织和个人在自愿的前提下，可以参与业务教育设施的建设。

其次，《中华人民共和国义务教育法》第5条规定：各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。该法第二章至第六章从学校的设置、教育教学的要求、教师的配置与权益保障、经费保障等方面规定了政府的职责。第15条规定：县级以上地方人民政府根据本行政区域居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行。第42条规定：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。第44条规定：义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。第45条规定：地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。从以上规定可以看出，义务教育设施的设置规划应当由县级以上地方人民政府制定和调整，义务教育设施建设的经费应当由国务院和地方各级人民政府投入。一般来讲，政府义务教育设施建设的经费主要来源于基本建设投资、征收的城市维护建设税、城市教育费附加和地方教育附加、城市基础设施配套费等，因此，开发商负有依法纳税和交纳行政事业性收费等义务，但业务教育设施建设的责任主体应当是政府及其有关部门。

二、对责任主体产生争议的原因及解决办法

《湖南省义务教育实施办法》第10条规定：各城市新建四千居民以上的住宅区，必须配置小学，八千居民以上的住宅区还必须配置初中，其基建经费应纳入该区的开发计划。新建扩建四千居民以下的零星住宅区，必须缴纳教育设施配套费。具体办法由省人民政府另行规定。《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》第9条也有相同的规定。但对于义务教育设施的建设资金来源，《湖南省义务教育实施办法》规定纳入该区的开发计划，《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》第13条规定了五个渠道，其中第一个就是市、县（市）人民政府的财政拨款，第四个是开发建设单位纳入综合开发计划的建设资金。因此，单从湖南省和长沙市的地方性法规的规定来看，开发商在一定程度上也应成为业务教育设施建设的责任主体。

但是，笔者认为上述理解是片面的，主要有以下几个方面的原因：

首先，上述两个地方性法规规定了配置义务教育设施的责任，却未明确责任主体是政府还是开发商，这是规定的不完善，不能就此片面的认为配置学校是开发商的责任。

其次，《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》第13条对于义务教育设施建设的资金来源，规定了五个渠道，财政拨款列为首位，也表明开发商不一定是建设资金的投入主体。

第三，如果由开发商利用其出让地投入资金完成义务教育设施的建设，根据《物权法》的规定，所建成的义务教育设施产权应当由开发商享有，因此在政府及其有关部门举力义务教育的过程中，义务教育设施的所有权与使用权主体不一致的情况下，必然会产生一系列的纠纷。

第四，《中华人民共和国义务教育法》在2006年作了修订，修订前的第12条规定：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。修订后更是将义务教育全面纳入国家财政保障范围。因此如果将湖南省和长沙市的地方性法规的规定理解为开发商是义务教育设施建设的责任主体，则这两个地方性法规有与国家法律相抵触之嫌。为了解决关于业务教育设施建设的责任主体的争议，建议根据《湖南省地方立法条例》的规定，对于《湖南省义务教育实施办法》第10条和《长沙市中小学幼儿园规划建设管理条例》第9条的规定，提请有关单位或部门向湖南省和长沙市人大常委会提出解释要求，明确义务教育设施建设的责任主体，或者以上述两个地方性法规的规定与《中华人民共和国义务教育法》相抵触为由，根据《中华人民共和国立法法》的规定，向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，要求对相关规定予以修改或撤销。