商品房交付使用条件之探讨

一、问题的提出

《城市房地产管理法》第26条规定“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用”，可见，验收合格是商品房交付使用的条件。但是，如何定义验收合格？验收包含哪些方面的内容？怎样才算验收合格？验收合格以什么为标志？竣工验收未经备案能否交付使用？这些问题没有一个权威的定义和解释，立法上也存在模糊和冲突之处，由此也在实务界引发了不少争议，并逐渐形成三种意见：

一种意见认为，根据《建设工程质量管理条例》第16条的规定，建设单位组织的勘察设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，经验收合格，形成《单位（子单位）工程竣工验收报告》，即表明商品房验收合格，可交付使用。理由是根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》第9条的规定，验收合格是备案的前提，备案不是行政机关对验收合格的确认或审批行为，法律和行政法规规定验收合格即可交付使用，并未明确要求经备案后才可交付。建办法函[2003]524号《建设部办公厅关于对深圳市建设局〈关于商品房主体结构质量重新核验有关问题的请示〉的复函》中也明确指出：商品房经建设单位组织竣工验收合格后即可交付使用。

另一种意见认为，建设单位组织的竣工验收合格，形成《单位（子单位）工程竣工验收报告》，并不一定表明商品房符合使用条件，只有经过备案机关备案后，取得《建设工程竣工验收备案表》才能说明商品房具备了交付使用条件。

还有一种意见认为,不能单独以四方验收合格作为商品付交付使用的条件，也不能以经过备案作为交付使用的条件，工程经质量、消防等各项专业验收均合格后，虽未经竣工验收备案，也应当可以交付使用。

 

二、商品房交付使用条件的探讨

笔者同意第二种意见，理由如下：

《建筑法》第61条规定，交付竣工验收的建筑工程，除了符合建筑工程质量标准和资料要求外，还应当具备国家规定的其他竣工条件。质量标准和资料要求规定在《建设工程质量管理条例》中，也就是通常所称的建设、施工、勘察设计、监理四方竣工验收，其他竣工条件则散见于其他法律和行政法规中，如《城市规划法》第38条规定，城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收；《消防法》第10条第3款规定，按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用；《建设项目环境保护管理条例》第23条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用，等等。

《建设工程质量管理条例》第16条规定的竣工验收，其验收内容仅限于建筑工程质量标准和资料要求，竣工验收应当具备的条件中并未要求规划、公安消防、环保等部门已出具认可文件或者准许使用文件。因此可以理解为，建设单位组织的竣工验收合格，即使形成《单位（子单位）工程竣工验收报告》，规划、公安消防和环保方面的要求也不一定被认可或准许使用，结合《建筑法》第61条的规定，此类商品房不一定具备交付使用的条件。该条例第49条也规定：建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他部门备案。

因此，《建设工程质量管理条例》中所规定的竣工验收合格，是指的工程质量标准和资料要求，与《城市规划法》、《消防法》、《建设项目环境保护条例》等法律和行政法规中所规定的其他验收要求一样，是商品房交付使用的必要条件，而非充分条件，因此第一种意见即认为建设、施工、勘察设计、监理四方的竣工验收合格即符合交付使用的条件显然缺乏法律依据。

 

对于第二种和第三种意见，确实是各有依据，笔者赞同第二种意见的理由如下：

第一，《建设工程施工质量验收统一标准》GB50300-2001是我国的工程质量验收国家标准，6.0.7条规定：单位工程质量验收合格后，建设单位应当在规定时间内将工程竣工验收报告和有关文件报建设行政管理部门备案。其条文说明进一步明确，建设工程竣工验收备案制度是加强政府监督管理、防止不合格工程流向社会的一个重要手段，建设单位应当依据《建设工程质量管理条例》和建设部有关规定，到县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门备案，否则，不允许投入使用。6.0.7条是工程建设标准强制性条文，根据《标准化法》的第十四条和建设部第81号令《实施工程建设强制性标准监督规定》的规定，强制性标准，必须执行。因此工程竣工验收并经备案后方可投入使用是国家的强制性规定，有明确的法律规定支持。

第二，根据竣工验收备案的有关规定，工程质量监督机构应当对竣工验收的形式、程序、标准等进行现场监督，并将监督情况记入《工程质量监督报告》，提交备案机关，备案机关发现竣工验收过程中有违规行为的，应当责令停止使用，重新组织竣工验收。从此规定可以看出，备案机关对于竣工验收的审查，并不限于书面审查或是形式审查，而是对验收的过程进行实质审查，这也向我们传递了一个信息，即建设单位组织的质量、消防、规划、环保等各项专业竣工验收是否符合法律和规范的要求，还应当根据《工程质量监督报告》来判断，而《工程质量监督报告》是由工程质量监督机构直接向备案机关提交的，因此第三种意见认为的单纯以各项专业验收合格作为商品房交付使用条件的理由也难以成立。并且，如果出现需要重新验收的情况，而商品房已经投入使用，停止使用不但给购房者带来巨大时间和经济损失，而且可能使公众产生恐慌心理，不利于社会稳定。因此，有必要将竣工验收备案作为商品房交付使用的条件。

第三，将竣工验收合格并备案作为商品房交付使用的条件，具有切实的操作性。我国涉及到建设工程竣工验收的规范性文件有20部之多，除了前而所述的工程质量、规划、消防、环保外，还涉及到人防、防雷、抗震、天然气、白蚊防治等方面，如此繁杂的验收内容，作为普通的购房者，当然难以一一掌握，并且对于验收的程序和标准，国家规定的变化比较大，如由核准制改为备案制，取消综合验收行政审批等，老百姓往往无所适从，因此将备案作为商品房交付使用的条件，由房地产开发企业和备案机关对验收的内容进行把握，更符合客观需要。此外，从《建设工程质量管理条例》第49条和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第6条的规定来看，建设单位应当在四方验收合格后15天内报送竣工验收备案文件，备案机关验证文件齐全后，即应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。因此，如果严格按照规定的程序，房地产开发企业完全可以在四方验收合格后15天之内完成备案，这个期限在房地产开发企业的交房日期中可以事先留出，对与购房者交房日期的约定影响不大。

此外，从社会公众的心态上来说，人们还是比较依赖政府的公信力，总认为经过政府部门认可的工程质量才可靠，对房地产开发商等与工程有利益关系的单位自行认定的工程质量持怀疑态度，而房地产开发企业在交房日期紧迫的情况下，确实可能绕开规划、公安消防和环保等部门，在这些要求不具备的情况下，利用其在工程建设中的有利地位，组织各单位进行竣工验收，并形成竣工验收报告，如果将其验收报告作为将商品房交付使用的依据，有可能促使开发商为逃避逾期交房的责任，将不合格工程投入使用，背离了工程质量管理的初衷。因此，将竣工验收备案作为商品房交付使用的条件，既能有效避免不合格的工程投入使用，也符合一般大众的心理需求。

建设部和国家工商行政管理局制定的《商品房买卖合同》示范文本第八条列举了四种商品房交付条件：验收合格、综合验收合格、分期综合验收合格、取得商品房住宅交付使用批准文件。2004年《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》将住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收取消，商品房住宅交付使用批准文件并没有明确的规定，一般也只针对现房出售，因此，验收合格是商品房最主要、最通常的交付条件，近年来，因商品房交付使用条件引发的矛盾和纠纷越来越多，示范文本所列举的方式已经不能适应现实的要求，“验收合格”也需要给出一个明确的定义，由此带来的一系列问题应当引起有关部门的重视。