燃气开通费与管网设施建设

燃气作为居民必不可少的生活用品，其开通和使用一直是大家最为关注的生活问题之一，前两年，在星城长沙闹得沸沸扬扬的业主与开发商关于燃气开通费的两场官司，重新引发了大家对于燃气开通费的关注。对于燃气开通费究竟应当由开发商还是业主承担，其实并不重要，开发商不会压缩自己的利润空间，替业主承担由燃气公司收取的燃气开通费，燃气公司对于燃气的开通和使用收取费用，开发商即使不在房价款之外另行单独收取，也会计入房价款转移给业主，因此费用的最终承担者肯定是业主，要为业主争取最大的权益，关键在于探析燃气开通费本身的合法性与合理性，本文即就燃气开通费本身以及燃气管网建设的相关问题进行分析。

一、燃气开通费的性质

“燃气开通费”，也有称“燃气初装费”的，其实并不是法定的收费项目名称，而是公众对于燃气开通环节中所收取的费用的通称。令人困惑的是，要为“燃气开通费”正名，还是一件很难的事，因为政府的规范性文件对于燃气开通环节的收费，赋予了各式各样的不同名称，长沙市物价局《关于我市管道燃气用户的庭院管网设施建设费标准的通知》（长价房[2004]219号）表述为“庭院管网设施建设费”、《关于调整我市管输天然气公网设施建设费标准的通知》（长价房[2006]18号）表述为“公网设施建设费”，《湖南省定价目录》（湘价综[2002]66号）表述为“管道煤气管网工程安装服务费”，虽然名称不一，但可以确定的是，此项收费属于政府定价的服务性收费。

为了方便分析，在本文中我们暂且称之为“管网设施建设费”。单从收费项目名称和收费内容来看，管网设施建设费与此前的电话开通费、初装费相比，还是有实质性的区别。电话开通费和初装费属于门槛费用，交纳费用只是取得开通电话的资格，并没有换取任何实质性的对价，但管网设施建设费还是具有相应的对价的，即收费方要承担管网设施建设的义务。也可以理解为，管网设施建设费是燃气公司建设管网设施而收取的费用。

二、管网设施建设费实行政府定价的合法性分析

1、管网设施建设费是否属于服务性收费？

《价格法》第二条第二款规定：“本法所称价格包括商品价格和服务价格”，第三款规定：“商品价格是指各类有形产品和无形资产的价格”，第四款规定：“服务价格是指各类有偿服务的收费”。《湖南省服务价格管理条例》第二条规定：“本条例所称服务价格，是指公民、法人和其他组织利用场地、设施、信息、知识、技术、劳动力等为消费者提供有偿服务的收费”。

可以看出，服务性收费，即服务价格，具有显著的特征，其注重的是以服务成果收费，而场地、设施、信息、技术和劳动力等是提供服务的基础，换言之，其赖以提供服务的有形产品和无形资产即商品是不收费的。

但从管网设施建设费的字面来理解，建设具有加工承揽的性质，建设费是商品价格和服务价格的综合，从燃气公司与开发商签订的《庭院入户供气协议》来看，管网设施建设费由庭院工程费（庭院管网和户内管道及液化气表等费用）、管网建设费、管网设计费及调试费、IC卡计量表费用组成，即管网设施建设费是包含了材料、人工和技术费用的，因此管网设施建设费的性质更接近于建设工程价款，与服务性收费有着明显的区别。

2、管网设施建设费是否能实行政府定价？

《价格法》第十八条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”。《湖南省服务价格管理条例》第六条第一款规定：“下列服务价格可以实行政府指导价或者政府定价：（一）重要的公用事业价格和公益性服务价格；（二）不具备竞争条件的重要中介服务价格；（三）应当由省人民政府确定的其他服务价格。实行政府指导价、政府定价的具体服务价格项目，以中央和省规定的定价目录为依据。定价目录由省人民政府价格主管部门向社会公布”。

首先，如前所述，管网设施建设费既然不具有单纯的服务性收费的性质，当能不能实行政府定价。

其次，根据《价格法》第19条和《湖南省服务价格管理条例》第六条第二款的规定，政府定价的定价权限以中央和地方的定价目录为依据，按照《湖南省定价目录》中“管道煤气管网工程安装服务费”的表述，长沙市物价局所核定的“庭院管网设施建设费”和“公网设施建设费”并不在《湖南省定价目录》范围内，物价部门对于没有明确规定的定价项目，不能实行政府定价，否则是越权行政行为。

第三，即使将管网设施建设费理解为《湖南省定价目录》中的“管道煤气管网工程安装服务费”，则收费性质应当是“提供安装服务的收费”，而非“安装费用”，即政府定价范围中至少应当剔除管网设施建设费中的材料费用。并且根据《价格法》和《湖南省服务价格管理条例》对定价范围的规定，管网工程安装与燃气供应不同，完全可以纳入市场竞争，难以归入公用事业或是公益性服务的范畴，因此《湖南省定价目录》将“管道煤气管网工程安装服务费”纳入“重要的专业服务价格”，实行政府定价，显得十分牵强。

此外，长沙市物价局对于管网设施建设费的定价，明确包含了计量器具费用500元/户，即燃气基表和IC卡控制器的费用，这是将商品价格纳入服务性收费的范围进行政府定价，是值得商榷的。

3、管网设施建设费的定价程序是否合法？

《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。管网设施建设费关系到群众的切身利益，影响面广，而且目前管网设施建设已经形成自然垄断，群众对此争议较大，因此，有必要按照《价格法》和《政府价格决策听证办法》（中华人民共和国国家发展计划委员会令第26号）的规定实行政府价格决策听证，采取听证会的形式充分听取各方面意见。

当前物价部门核定管网设施建设费并未实行听证程序，虽然《湖南省价格听证目录》（湘价综[2004]162号）未将管网设施建设费列入价格听证目录，从表面上看，物价部门避开听证程序的行为具备了合法性，但实际上侵犯了消费者的知情权，对政府指导价、政府定价提出调整建议权，违反了《消费者权益保护法》和《价格法》的规定，最终侵害了人民群众的合法权益。根据《湖南省燃气管理条例》第六条和《长沙市燃气管理条例》第九条的规定，燃气管网设施建设，属于强制性的配套设施，消费者没有选择不建设的权利，即消费者即使不使用燃气，也应当为燃气管网设施建设买单。在消费者丧失选择权的情况下，知情权和建议权若无法保障，必然会激化社会矛盾，是不利于维护社会公平和构建和谐社会的。

三、对燃气管网设施建设的建议

由于公众对于管网设施建设费（煤气开通费）的合法性与合理性普遍存在质疑，并对取消管网设施建设费充满期盼，而管网设施建设又是必须投入成本的工作，为了兼顾各方利益，对于管网设施建设，有以下建议：

1、取消管网设施建设费政府定价，管网设施建设实行政府补贴，并打破垄断，引入市场竞争机制。

根据《湖南省城市市政公用设施管理办法》第二条的规定，燃气设施，包括输配管道系统，属于市政公用设施。第四条规定：“城市市政公用设施的建设计划纳入国民经济和发展计划。根据国家和省有关规定筹集的市政公用设施建设和维护资金，由城市建设行政主管部门统一管理，专款专用”。《长沙市燃气管理条例》第十一条规定：“燃气工程的建设资金除由政府投资、燃气经营企业自筹外，也可以按照国家规定采取其它方式筹集”。因此，政府对于管网设施建设应当予以支持，并给予资金补贴。

《城市燃气管理办法》第九条规定：“住宅小区内的燃气工程施工可以由负责小区施工的具有相应资质的单位承担”。

《湖南省燃气管理办法》第八条规定：“燃气工程的勘察、设计、施工、工程监理及重要设备、材料的采购应当依法实行招标。勘察、设计、施工、工程监理必须由依法取得相应资质等级的单位承担”。

《长沙市燃气管理条例》第七条规定：“燃气工程的设计和施工，应当按照有关法律法规的规定实行招标投标”。

《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》（计价格[2001]585号）规定：“对住房开发建设过程中，经营燃气、自来水、电力、电话、有线或光缆电视（简称“两管三线”）等垄断企业的价格行为进行全面整顿。“两管三线”安装工程要打破垄断，引入竞争，由房地产开发企业向社会公开招标，自主选择有相应资质的企业承担安装工程；所需设备材料由承担安装工程的单位自主或委托中介组织采购”。

从以上规定来看，国家和地方对燃气工程的设计和施工是有明确规定的，即符合条件的单位均可承担燃气工程的设计和施工任务。但目前长沙市具备燃气工程设计和施工资质的单位，只有燃气供应企业一家，燃气供应企业不但垄断了燃气供应，而且垄断了燃气工程的设计和施工，而燃气管网设施建设属于强制性的配套设施，消费者虽然可以拒绝燃气公司的燃气供应服务，却无法拒绝燃气公司的管网设施建设服务。燃气供应企业利用其垄断地位，手持政府定价的大旗，强制消费者接受其管网建设服务，并收取高额的管网设施建设费，最终侵害的是消费者的利益。

因此有必要建立燃气工程设计和施工的市场准入制度，对符合《工程勘察资质分级标准和工程设计资质分级标准》和《建筑业企业资质等级标准》相关资质的单位，承认其燃气工程设计和施工资质，让其进入燃气工程设计和施工市场，以打破垄断，引入竞争，利用市场行为调整燃气管网设施建设费用，最终降低购房成本，让消费者受益。目前建设部《关于燃气燃烧器具安装、维修企业资质管理有关事项的通知》（建城[2007]250号）已将燃气燃烧器具安装、维修企业资质纳入建筑业企业资质管理，但对于燃气工程设计和施工资质的规定尚有待完善。

2、用户对于燃气器具享有自主选择权

《反垄断法》第十七条规定：“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”。

《湖南省燃气管理条例》第二十条规定：“省人民政府建设行政主管部门应当将经燃气适配性检测机构按照国家规定检测符合本省各地燃气使用要求的管道燃气燃烧器具向社会公布”。

《长沙市燃气管理条例》第十九条规定：“凡进入本市销售的人工煤气燃气器具、液化石油气混空气燃气器具，必须经法定的专门检测机构进行气源适配性检测；符合本市燃气使用要求，列入《长沙市气源适配性燃气器具产品目录》的，方可销售”。

《城市燃气管理办法》第二十二条规定：“燃气器具的生产实行产品生产许可或者安全质量认证制度。燃气器具必须取得国家燃气器具产品生产许可证或者安全质量认证后，方可生产”。第二十三条规定：“燃气器具必须经销售地城市建设行政主管部门指定的检测机构的气源适配性检测，符合销售地燃气使用要求，颁发准销证后方可销售。取得准销证的产品由城市建设行政主管部门列入当地《燃气器具销售目录》，并向用户公布”。

根据以上规定，只要燃气器具符合使用要求，消费者即有权自主选择，而无需使用由燃气供应企业指定的产品。物价部门更不能将燃气器具价格纳入服务价格实行政府定价。